在长沙工程招投标活动中，投标保证金是约束投标行为、保障交易秩序的常规担保方式，不少施工企业因对不予退还的法定边界认知不清，导致大额资金被不当扣留，或因操作失误造成保证金损失。2026 年 6 月 30 日施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12 号）进一步规范了工程价款结算规则，而投标保证金的权利义务边界主要由《中华人民共和国招标投标法实施条例》等招投标专门法律规定。本文结合现行法律规范与湖南地区司法裁判口径，系统梳理投标保证金的法律性质、不予退还的法定情形、退还程序与维权要点。
一、投标保证金的法律性质与核心作用
投标保证金是招标人在招标阶段要求投标人提交的资金担保，本质属于投标行为的履约保证，用于约束投标人在招投标周期内的行为，维护招投标活动的严肃性与公平性。
根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十六条规定，投标保证金不得超过招标项目估算价的 2%，其有效期应当与投标有效期一致。其核心作用体现在两方面：一是防止投标人在投标有效期内随意撤销投标文件，保障招标程序稳定推进；二是约束中标人按期签订正式合同、按要求提交履约保证金，避免招标人因中标人反悔产生重新招标的成本损失。
投标保证金不属于定金，不适用定金罚则，招标人无权主张双倍没收，投标人也不能主张双倍返还，其担保范围仅限于法定或约定的投标失信行为对应的损失填补。
二、可以不予退还的五种法定情形
投标保证金的不予退还有严格的法定边界，招标人仅能在法律明确规定的情形下扣留保证金，超出法定范围自行增设的没收条款，不必然产生法律效力。结合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十五条、第七十四条规定，法定不予退还的情形分为五类。
情形一：投标人在投标有效期内撤销投标文件
投标有效期是招标文件明确的投标文件有效期限，自投标截止之日起计算。在投标截止后、投标有效期届满前，投标人主动撤销投标文件的，招标人可以不予退还投标保证金。 该规则的核心是保障招标程序的稳定性，投标截止前投标人可自由撤回投标文件且不产生损失，但投标截止后投标文件已进入评审程序，此时撤销会打乱招标节奏，因此以保证金不予退还作为约束。
情形二：中标人无正当理由放弃中标项目
招标人发出中标通知书后，中标结果已产生法律效力，中标人无正当理由主动放弃中标资格、拒绝承接项目的，属于违背投标承诺的失信行为，招标人可不予退还投标保证金。 若因招标人原因、不可抗力等正当理由导致中标人无法承接项目的，不得以此扣留保证金。
情形三：中标人无正当理由不与招标人订立合同
中标通知书发出后，招标人与中标人应当在法定期限内按照招标文件和投标文件订立书面合同。中标人无正当理由拒绝签订合同、拖延签约时间的，招标人有权取消其中标资格，并不予退还投标保证金。 此处的 “正当理由” 通常包括招标人提出超出招标文件的不合理要求、招标人丧失签约主体资格、不可抗力等不可归责于中标人的情形。
情形四：中标人签订合同时向招标人提出附加条件
签约时中标人不得在招标文件与投标文件之外，提出新的实质性附加条件，例如要求提高工程价款、缩短付款周期、减少施工范围、变更质量标准等背离中标结果的要求。 中标人提出此类附加条件导致合同无法正常签订的，属于违背中标承诺，招标人可不予退还投标保证金。
情形五：中标人不按照招标文件要求提交履约保证金
招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当在签约前或签约时按约定标准足额提交。中标人无正当理由拒不提交履约保证金的，招标人有权取消其中标资格，并不予退还投标保证金。 中标人对履约保证金的形式、金额提出合理异议的，不属于拒不提交的情形，不得直接没收保证金。
三、依法应当退还的两类情形
除上述法定不予退还情形外，其余情形下招标人均应按时足额退还投标保证金，两类最常见的应退情形需重点关注。
情形一：投标人正常未中标
招投标程序正常完成，投标人未中标的，招标人应当按法定期限退还投标保证金及银行同期存款利息。未中标属于正常招投标结果，投标人无任何失信行为，保证金的担保目的已实现，招标人无权扣留。 湖南法院裁判口径明确，只要未发生招标文件与法律规定的没收情形，未中标投标人的保证金应当及时全额返还，招标人以流程未走完、内部审批未通过等理由拖延退还的，需承担逾期返还的资金占用损失。
情形二：投标人在投标截止时间前撤回投标
投标截止时间是划分投标责任的关键节点。投标人在投标截止时间前书面通知招标人撤回已提交的投标文件的，招标人已收取投标保证金的，应当自收到投标人书面撤回通知之日起 5 日内退还。 投标截止前投标人享有撤回投标的法定权利，此时投标文件尚未生效，招标人尚未进入评审程序，撤回行为不会对招标程序造成实质影响，因此不得扣留保证金。
四、保证金退还的时间要求与办理程序
1. 法定退还时限
根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条规定，工程建设项目招标中，招标人最迟应当在书面合同签订后 5 日内，向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。 政府采购项目适用专门规则：采购人或采购代理机构应当自中标通知书发出之日起 5 个工作日内退还未中标供应商的投标保证金，自政府采购合同签订之日起 5 个工作日内退还中标供应商的投标保证金。 招标人终止招标的，应当及时退还所有投标人的投标保证金及对应利息。
2. 常规退还程序
- 正常未中标项目：中标公示期满、中标合同签订后，招标人统一办理保证金退还手续，按原缴纳路径原路退回；
- 中标项目：中标人签订正式合同并提交履约保证金后，招标人办理投标保证金退还，部分项目可约定直接转为履约保证金的一部分；
- 撤回投标项目：投标人提交书面撤回申请后，招标人在 5 日内完成审核与退款。 逾期退还的，除返还本金外，还需支付对应资金占用利息；政府采购项目逾期退还的，还需按规定支付超期资金占用费。
五、湖南地区投标保证金纠纷裁判观点
结合长沙及湖南地区法院近年裁判案例，该类纠纷已形成相对稳定的司法裁量标准，核心裁判观点可归纳为四点。
第一，超出法定范围的没收约定效力受限。长沙市望城区人民法院相关判例指出，招标文件自行增设的保证金没收情形，超出《招标投标法实施条例》明确规定的不予退还范围，不合理加重投标人责任的，相关约定不能作为没收保证金的合法依据。招标人以投标人存在串标、弄虚作假等为由直接没收保证金，需有充分的事实认定依据与合法的程序支撑，不得仅凭单方认定直接扣留。
第二，未中标且无法定失信情形的应当全额返还。湖南地区法院普遍认为，投标保证金的担保范围是特定的投标失信行为，投标人正常参与投标且未中标的，保证金的担保功能已实现，招标人应当及时返还。招标人以内部流程、项目未完结等理由长期扣留的，构成不当占用，需返还本金并支付资金占用损失。
第三，投标保证金不适用定金罚则。湖南多地法院裁判均明确，投标保证金不属于定金性质，当事人主张双倍返还保证金的，缺乏法律依据，不予支持。招标人违约导致投标人损失的，投标人可主张实际损失赔偿，但不能主张定金双倍返还规则。
第四，招标人过错导致招标失败的需赔偿损失。因招标人未履行告知义务、招标程序违法、擅自终止招标等原因导致投标人无法参与正常投标或中标的，招标人除返还保证金本金外，还需赔偿投标人因投标产生的合理成本损失，包括标书制作费、差旅费用等。
六、企业实操维权建议
1. 投标阶段的风险防控
仔细研读招标文件中关于投标保证金的缴纳、退还与没收条款，对超出法定范围的没收约定提前提出澄清异议；缴纳保证金时留存完整的转账凭证、收据回执，备注清晰项目名称与款项性质；投标有效期内如需调整投标方案，优先在投标截止前完成撤回或修改，避免逾期撤销导致保证金损失。
2. 被不当扣留后的维权路径
首先向招标人发送书面催告函，明确退还期限与逾期责任，留存完整送达凭证，同时起到中断诉讼时效的作用；协商无果的，可向项目对应的招投标行政监督部门投诉，要求行政监管介入督促退还；仍无法解决的，向被告住所地或项目所在地法院提起诉讼，主张返还保证金本金及逾期资金占用利息。
3. 证据留存要点
完整留存招标文件、投标文件、缴纳凭证、中标通知书、沟通函件等全流程材料；主张返还的，重点举证已按要求参与投标、无失信行为、符合退还条件；针对招标人提出的没收抗辩，核查其是否属于法定情形、是否有充分事实依据，针对性提交反驳证据。
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